Kolumna napisana za magazin BUKA
Kolumna je dostupna na sljedećem linku: Visoki predstavnik i bosanski lonac
Prošle godine u približno isto vrijeme, krajem jula a početkom avgusta mjeseca, pojavila su se različita političko-pravna pitanja u vezi sa odlukom koju je donio Visoki predstavnik kada je dopunio Krivični zakon BiH sa dodavanjem odredbi kojima se, između ostalog, kažnjava negiranje ratnih zločina. Najglasniji u kritici odluke su bili politički predstavnici iz reda srpskog naroda.
Ovih dana se opet rasplamsala debata i priča o Visokom predstavniku i njegovom mogućem novom intervenisanju u sistem u BiH, gdje sada, samo sa druge strane, dolaze salve kritika i napada na Kancelariju visokog predstavnika (OHR) i njenu ulogu u BiH. Najglasniji u kritici moguće odluke su politički predstavnici iz reda bošnjačkog naroda. U fokusu su ovaj put moguće izmjene Izbornog zakona BiH i Ustava FBiH. U javnosti se pojavilo moguće rješenje Kristijana Šmita, ali kako ono nije zvanično doneseno, neću ga ni komentarisati, dok ne bude zvanično objavljeno i javno dostupno na stranici OHR-a.
Međutim, kako se u javnom diskursu opet priča o „protjerivanju” Visokog predstavnika, „rasizmu” u njegovim odlukama, novom ratu, „grobaru” BiH, „aparthejdu”, naoružavanju uz desetine drugih dosjetki komentatora, pokušaću da odgovorim na pitanja šta je uopšte uloga Visokog predstavnika i da li on smije da djeluje mimo želja političara u BiH, da li se njegove odluke mogu poništiti i gdje je demokratija u svemu tome, u skladu sa mojim shvatanjima prava koje je ovdje u pitanju.
Da li se rad i odluke Visokog predstavnika u BiH smiju komentarisati i kritikovati i da li za kritiku neko može odgovarati?
Svaka odluka bilo kog organa koji djeluje u BiH se smije i treba kritikovati i komentarisati. Bili to zakoni parlamenata, odluke Savjeta ministara, entiteskih i kantonalnih vlada ili Visokog predstavnika. To je standard u državama koje se smatraju demokratskim.
Za kritiku ne bi trebalo da se pravno odgovara, ukoliko u njoj nema kršenja propisa kroz npr. izazivanje nacionalne ili vjerske mržnje. Dakle, odluke Visokog predstavnika nisu izuzete od kritike i komentarisanja i mogu se verbalno „napadati” nakon što se donesu, ali i ranije, ukoliko se za njihov sadržaj sazna i prije donošenja. Tako je legalno bilo kritikovati odluku Visokog predstavnika o dopunama Krivičnog zakona BiH, kao što je legalno kritikovati moguću odluku o izmjenama Izbornog zakona.
Da li Visoki predstavnik smije da donosi i mijenja zakone u BiH?
Postoje različita pravna shvatanja o ovom pitanju.
Jedna strana tvrdi da on to pravo nema, jer u tzv. Bonskim ovlašćenjima na koja se poziva Visoki predstavnik, nigdje nije eksplicitno rečeno da on može donositi i mijenjati zakone, odnosno da Visoki predstavnik nema pravnog osnova za donošenje zakona iz nadležnosti države i entiteta, uz dodatne kritike kroz jezičko tumačenje odredaba iz različitih akata, koje se odnose na sam rad, postavljanje i položaj ove institucije u dejtonskom ustavnom poretku.
Druga strana tvrdi da on može donositi i mijenjati zakone, jer se pojmovno „odluke” i „mjere” iz navedenih ovlašćenja odnose i na zakone, da je to potvrđeno u međunarodnim i domaćim odlukama i da je sa te strane situacija pravno čista, kao i da on kao vrhovni tumač svoje nadležnosti može odlučiti koje je mjere potrebno sprovesti.
Iz prakse je jasno da je u prethodne dvije decenije Visoki predstavnik nametao zakone koji su prihvaćeni i po kojima se postupa i da za sada nijedan konkretan organ u BiH nije suštinski poništio zakon ili ustavne amandmane donesene od strane Visokog predstavnika sa obrazloženjem da on nema pravo da nameće propise u BiH.
U pravničkoj javnosti je ova debata aktuelna, i svakako bi joj trebalo posvetiti više pažnje.
Da li je demokratski da Visoki predstavnik donosi i mijenja zakone u BiH?
Što se tiče demokratičnosti odluka, donošenje i mijenjanje zakona mimo parlamentarnih tijela, od strane predstavnika za koje nisu glasali građani i građanke, odnosno koje nije narod izabrao (kao što su parlamentarci u Parlamentarnoj skupštini BiH, Parlamentu Federacije BiH ili Narodnoj skupštini Republike Srpske) nije demokratska radnja.
BiH je još uvijek pod patronatom međunarodne zajednice i u skladu sa tim funkcioniše i njen pravni sistem, kao i Kancelarija visokog predstavnika. Ova kancelarija je ad hoc i sui generis međunarodna institucija odgovorna za nadgledanje implementacije civilnih aspekata Dejtonskog sporazuma, a ujedno je i konačni autoritet u BiH u pogledu tumačenja Sporazuma o civilnoj implementaciji tog sporazuma.
Kako navodi Ustavni sud BiH u jednoj od svojih odluka početkom ovog milenijuma, pravni status OHR-a je sličan određenim funkcijama poznatim iz drugih zemalja u specijalnim političkim okolnostima, kao što su to npr. mandati „pod režimom Društva naroda, i, u nekim pogledima, Njemačka i Austrija nakon Drugog svjetskog rata”, gdje su te države bile podvrgnute međunarodnom nadzoru, iako su priznate kao suverene, dok su strane vlasti djelovale u tim državama u ime međunarodne zajednice, supstituišući se za domaće vlasti. Akti koje su donosile međunarodne vlasti su često bivali donošeni baš u ime država pod kontrolom.
Da li neko tijelo u BiH može da poništi odluku Visokog predstavnika?
Ovo je veoma komplikovano i pravno dosta zamršeno pitanje, na koje se ne može dati jednostavan odgovor bez više desetina stranica teksta.
Prošle godine je Narodna skupštine Republike Srpske donijela Zakon o neprimjenjivanju odluke visokog predstavnika koja se donosi na Zakon o dopuni Кrivičnog zakona BiH. Ustavni sud BiH je, odlučujući o zahtjevu sedam delegata Vijeća naroda Republike Srpske za ocjenu ustavnosti ovog zakona, utvrdio da taj zakon nije u skladu sa Ustavom Bosne i Hercegovine. Ustavni sud je u svojoj odluci naveo da je Visoki predstavnik donošenjem dopuna Krivičnog zakona BiH u stvari supstituisao domaće institucije, odnosno u konkretnom slučaju Parlamentarnu skupštinu.
U jednoj odluci iz 2000. godine, povodom spora o nametanju Zakona o državnoj graničnoj službi od strane Visokog predstavnika, Ustavni sud BiH je zaključio da ovlašćenja Visokog predstavnika nisu podložna kontroli Ustavnog suda, kao ni vršenje tih ovlašćenja. Uz to je dodao da onda kada Visoki predstavnik interveniše u pravni sistem BiH, on supstituiše domaće vlasti, te djeluje kao vlast BiH, a zakon koji donosi ima prirodu domaćeg zakona.
U drugoj odluci iz septembra 2001. godine, povodom pitanja da li je Zakon o Sudu BiH u skladu sa Ustavom BiH, Ustavni sud BiH je istakao da onda kada Visoki predstavnik interveniše u pravni sistem BiH, supstituišući domaće vlasti, on djeluje kao vlast Bosne i Hercegovine, a zakoni koje on donosi su prirode domaćih zakona te se moraju smatrati zakonima BiH, čija je saglasnost sa Ustavom BiH podložna kontroli Ustavnog suda.
Pored toga, u jednoj prošlogodišnjoj majskoj odluci Ustavni sud Republike Srpske odlučio je da se, zbog nenadležnosti, ne prihvati inicijativa vezana za amandmane na Ustav Republike Srpske koje je donio Visoki predstavnik, uz konstataciju da Ustavni sud RS ne može da odlučuje o saglasnosti odluka Visokog predstavnika sa Ustavom Republike Srpske.
Sa druge strane, specifičan je slučaj kada je sudija Okružnog suda iz Banje Luke Milan Blagojević, u jednoj odluci odbio da primjeni Zakon o privremenoj zabrani raspolaganja državnom imovinom BiH, koji je nametnuo Visoki predstavnik. Ovo je obrazloženo stavom da ne postoji odredba Dejtonskog mirovnog sporazuma koja Visokom predstavniku daje pravo da nameće bilo koji zakon ili drugi pravni propis.
Takođe, u svojim komentarima konstitucionalista dr Blagojević navodi da Ustavni sud Republike Srpske odlučuje o saglasnosti zakona, drugih propisa i opštih akata sa Ustavom Srpske i da se time daje pravna mogućnost Ustavnom sudu da odluči o saglasnosti bilo kog akta sa Ustavom Republike Srpske, bez obzira na to ko je njegov donosilac. Dakle, ne ograničava se Ustavni sud da proglasi neustavnim bilo čiji akt, ako se tim aktom „atakuje” na Ustav Republike Srpske, što znači da se neustavnim mogu proglasiti i odluke Visokog predstavnika. Gledajući odluku Ustavnog suda Srpske jasno je da ovakav stav nije prihvaćen u praksi.
U vezi sa ovim pitanjem značajan je i Nalog o provedbi Odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine u apelaciji Milorada Bilbije i ostalih iz marta 2007. godine u kome je Visoki predstavnik eksplicitno naveo da „bez obzira na bilo koju suprotnu odredbu u bilo kojem zakonu ili drugom pravnom aktu u Bosni i Hercegovini, bilo koji postupak pokrenut pred bilo kojim sudom u BiH, kojim se osporava ili dovodi bilo kako u pitanje jedna ili više odluka visokog predstavnika, proglasiće se nedopustivim osim ako visoki predstavnik izričito ne da svoju prethodnu saglasnost”.
Pored toga u ovom Nalogu je rečeno da će svaka radnja koju preduzme bilo koja institucija ili organ u BiH u cilju uspostave domaćeg mehanizma kontrole odluka Visokog predstavnika donesenih prema njegovom međunarodnom mandatu, Visoki predstavnik smatrati „pokušajem da se ugrozi provedba civilnih aspekata” Dejtonskog sporazuma, i sama po sebi će se smatrati ponašanjem kojim se ugrožava takva provedba.
Za Ustavni sud BiH je bilo nesporno, u njegovoj odluci u slučaju Bilbija zbog koje je i donesen Nalog, da je institucija Visokog predstavnika utvrđena međunarodnim ugovorom i da ne podleže nadležnostima domaćih sudova osim u situaciji kada odluka Visokog predstavnika supstituiše domaćeg zakonodonosioca; sâm Ustavni sud BiH smatra da nije nadležan preispitivati pojedinačne odluke Visokog predstavnika.
Bitno je za napomenuti da domaći zakonodonosilački organi, onda kada imaju nadležnost, i po postupku koji je propisan, uz poštovanje ustava u BiH, ljudskih prava i međunarodnih obaveza, mogu da donesu novi zakon ili izmijene postojeći, pa i one zakone u koje je intervenisao Visoki predstavnik.
Da li Visoki predstavnik smije da djeluje mimo želja političara i političkih stranaka u BiH?
Visoki predstavnik djeluje u skladu sa Dejtonskim mirovnim sporazumom, a uspostavljen je Aneksom X tog sporazuma. Ova institucija je nakon završetka rata predsjedavala određenim brojem zajedničkih tijela koja su okupljala „predstavnike strana koje su učestvovale u ratu i osiguravale početne uslove za mirovni proces”. Nakon toga je kroz svoj rad nastojala da pomogne da državne i entitetske institucije funkcionišu efikasno i odgovorno. Sam OHR prema sopstvenom stavu „radi u pravcu momenta kad Bosna i Hercegovina bude u mogućnosti da preuzme potpunu odgovornost za svoje poslove”, što znači da je BiH još uvijek pod određenom vrstom starateljstva i da ne može da preuzme potpunu odgovornost za svoje poslove.
Visoki predstavnici u BiH Šveđanin Karl Bilt (1995 – 1997), Španac Karlos Vestendorp (1997 – 1999), Austrijanac Volfgang Petrič (1999 – 2002), Britanac Pedi Ešdaun (2002 – 2006), Nijemac Kristijan Švarc-Šiling (2006 – 2007), Slovak Miroslav Lajčak (2007 – 2009), Austrijanac Valentin Incko (2009 – 2021) i Nijemac Kristijan Šmit su često donosili odluke koje se nisu sviđale političarima i političkim partijama u BiH, od odluke o državljanstvu i zastavi BiH, preko odluka kojima su se mijenjali i dopunjavali ustavi u Bosni i Hercegovini, pa do posljednjih odluka vezanih za donošenje Zakona o dopuni Krivičnog zakona BiH ili Naloga o obustavljanju primjene Zakona o nepokretnoj imovini koja se koristi za funkcionisanje javne vlasti.
OHR u svojoj praksi uvažava, odnosno uzima u obzir mišljenja političara i partija u BiH, ali djeluje koristeći ovlašćenja iz Dejtonskog sporazuma i pozivajući se na Bonska ovlašćenja, bez obzira na stavove koji dolaze od strane političara i partija koje se protive tome. Dakle, on u praksi nerijetko djeluje mimo želja političara i političkih stranaka u BiH, sarađujući sa njima, građanima i institucijama u BiH, kao i međunarodnom zajednicom u cilju osiguranja toga, kako navodi sâm OHR, „da se Bosna i Hercegovina razvije u mirnu i održivu demokratsku zemlju”.